El acceso al crédito se ha vuelto fundamental para poder realizar los ciclos de producción. Desde 1926, con la creación del primer banco agrícola oficial, los recursos gubernamentales han sido la principal fuente de crédito y seguro para el sector agropecuario mexicano. Estos 70 años de intervención pública se caracterizaron por elevadas transferencias fiscales; altos niveles de morosidad e incumplimiento; corrupción e intromisión política; represión de la intermediación financiera en el medio rural.
Banrural transitó de un amplio alcance y baja autosuficiencia financiera (hasta antes de 1990) a un bajo alcance y baja autosuficiencia. Comparado con 1985, para 2000 esta institución acreditó a 85 por ciento menos prestatarios, habilitó 70 por ciento menos superficie y 84 por ciento menos cabezas de ganado, mientras que 80 por ciento de su cartera de crédito se orientó a actividades agropecuarias.
El descenso de su alcance no se tradujo en el logro de su plena autosuficiencia, pues de registrar un índice de dependencia de subsidios (IDS) de 197 por ciento en 1982, para 1995 fue de 214 por ciento y para 2000, de 58 por ciento, lo cual significa que para compensar la eliminación inmediata de todos los subsidios, en este último año Banrural necesitaba incrementar su rendimiento sobre activos, pasando de 20 a 32 por ciento.
Es cierto que con la drástica reducción de sucursales del Banrural se lograron importantes ahorros, pero también aquellas que permanecieron quedaron localizadas en poblaciones urbanas que ya contaban con la presencia de la banca comercial, de tal manera que las comunidades rurales siguen sin contar con instituciones locales que promuevan un traslado de los ahorros no financieros típicos del medio rural a ahorros financieros que ofrezcan seguridad, conveniencia, acceso inmediato y una retribución real positiva.
El seguro
Este servicio también registró un drástico descenso en su alcance, con la diferencia de que en términos de eficiencia fiscal hubo una mejora significativa. La superficie asegurada en 2000 apenas representó 32 por ciento de la de 1985, pero mientras que en el periodo 1980–1990 el costo fiscal por hectárea asegurada fue de 1,159 pesos, para el periodo 1991–2000 fue de 307 pesos.
En el transcurso de 2002, el gobierno terminó el proceso de retiro de Agroasemex de la atención directa a los productores con el cierre de la totalidad de las oficinas locales, y sólo se mantiene una oficina central en la ciudad de Querétaro. Si bien es cierto que este retiro impactó de manera notoria el nivel de operaciones del Sistema Nacional de Aseguramiento en el Medio Rural, tampoco se ha comprobado que la participación directa del Estado fuera un freno al desarrollo del mercado, pues la superficie que se aseguró en 2002 fue apenas superior a 1.6 millones de hectáreas en un mercado atendido completamente por los sectores social (fondos de aseguramiento) y privado (compañías aseguradoras).
Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) manifiestan un comportamiento que evidencia el agotamiento de su misión original, consistente en inducir la participación de la banca comercial en el crédito rural. En 1985 el cofinanciamiento de la banca representó 26 por ciento del crédito total recibido por los productores con recursos FIRA y para 1999 sólo significó 0.08 por ciento, lo cual refleja una clara reticencia de la banca comercial por participar en el crédito rural. Esta situación ha obligado a los FIRA a recurrir a la banca de desarrollo de primer piso para usarla como canal de distribución de última instancia: mientras que en 1985 la banca de desarrollo distribuyó 6.5 por ciento de los créditos descontados por los FIRA, para 1999 ascendió a 25 por ciento.
Las reformas realizadas al sistema crediticio oficial resultaron insuficientes, pues el sector rural mexicano carece de un sistema de intermediación financiera rural viable que cumpla la función de movilizar los ahorros para invertirlos productivamente en empresas rurales. El sistema se caracteriza por su acentuada fragmentación y dispersión institucional, lo cual se explica por la misma fragmentación de que ha sido objeto la intermediación financiera rural en México, ya que la función de otorgamiento de créditos y los mecanismos de circulación de éstos no se han vinculado con la función de captación de depósitos ni con los mecanismos de circulación del ahorro rural. Al desconectarse parcial o totalmente estas dos funciones, aparecen, por un lado, instituciones financieras especializadas en créditos y, por el otro, instituciones que ofrecen desde apoyos o subsidios gubernamentales que se registran como créditos, hasta las que realizan verdaderas funciones de intermediación, aunque de manera informal.
Propuestas
Uno de los retos más importantes en el desarrollo rural es la creación de estrategias e instituciones que faciliten el acceso al financiamiento rural. Hasta hace poco, se privilegió el enfoque de grandes bancos de desarrollo y subsidios a la tasa de interés, que han resultado costosos y no contribuyeron al desarrollo rural. Sin embargo, es claro que existe la necesidad de llevar flujos de inversión a las áreas rurales, independientemente del tipo de actividad económica rural, y adaptados a la cultura y capacidad de pago de las actividades rurales.
Una de las opciones que han demostrado su viabilidad en experiencias internacionales es la de la banca social, que puede ser el mecanismo que alinee los incentivos entre inversionistas y acreditados. Por medio de ella, se trata de buscar no sólo incrementar la eficiencia de intermediación de recursos, sino también mejorar las condiciones de acceso, para que una mayor proporción de la población rural tenga acceso al crédito.
El gobierno ha dado ya un paso hacia una nueva reforma del financiamiento rural con la creación de la Financiera Rural que requiere ser complementada en algunos puntos, como los que se señalan a continuación.
Definición de una institución financiera rectora única
Considerando la experiencia de las denominadas cajas populares, de los fondos de aseguramiento, de algunas cajas solidarias y ONG, además de las innovaciones desarrolladas por instituciones financieras rurales exitosas en diversas partes del mundo, la misión de la Financiera Rural debería ser la de inducir y desarrollar instituciones de base local con capacidad para brindar servicios financieros sostenibles a la población rural. Esto va más allá de una solución administrativa a la problemática del Banrural o de la simple sustitución de este banco.
La nueva financiera deberá enfocar todas sus energías a desarrollar instituciones financieras locales (IFL) cuya diferencia esencial respecto de las sociedades locales de crédito alentadas por Banrural desde su creación en 1926 o de las uniones de crédito y de los agentes parafinancieros o Procrea impulsados por los FIRA, es que fungirán como auténticos intermediarios financieros, esto es, desarrollarán simultáneamente la dimensión oferta de crédito y la dimensión demanda de ahorros. El impulso de una red de IFL de esta naturaleza es condición necesaria para alcanzar la visión propuesta, pues si sólo se considera la oferta de créditos, los recursos públicos o donativos serán insuficientes para lograr un alcance amplio, además de que se seguiría privando de servicios de ahorro a amplios sectores de la población rural que hoy los demandan.
El desarrollo de una red de IFL a lo largo y ancho de todo el país, requiere que el Estado asuma una serie de compromisos que se relacionan con lo siguiente:
Aporte de capital semilla. Debido al fuerte arraigo de la visión que concibe al crédito como una responsabilidad exclusiva del Estado, combinado con una profunda desconfianza que priva entre amplios sectores de la población hacia las instituciones financieras populares, además de las crecientes necesidades de crédito, los ahorros movilizados por las IFL en una primera etapa serán marcadamente insuficientes para otorgar créditos en los volúmenes que se demanden. Por consiguiente, se deberá considerar la necesidad de aportar capital semilla a las IFL que se vayan formando. Algunas evidencias indican que por cada peso de capital semilla aportado se pueden desarrollar IFL que puedan prestar cinco veces más a 1,200 personas organizadas en grupos solidarios de acumulen cierta antigüedad, montos de ahorro, niveles de morosidad, proporción de solicitantes de crédito, entre otros. Como su nombre lo indica, este capital semilla se aporta por única vez y luego se reproduce por sí solo. Los recursos para aportar capital semilla pueden provenir de los fondos de programas como Procampo –al ser bursatilizados, por ejemplo–, el Crédito a la Palabra, la Alianza para el Campo, recursos específicos y de otros tantos programas gubernamentales que hoy otorgan subsidios sin considerar la importancia de impulsar el desarrollo del ahorro y de la institucionalidad rural.
La propia experiencia que han desarrollado algunas instituciones financieras en México indica que si tan sólo se transformaran a capital semilla los recursos totales del programa de Crédito a la Palabra –528 millones de pesos– y 25 por ciento de los recursos de Procampo –2,873 millones de pesos– que ceden los productores a cambio de recibir en forma anticipada créditos para capital de trabajo, en un plazo no mayor de cinco años se podrían desarrollar IFL con capacidad de brindar créditos equivalentes a la derrama crediticia realizada por Banrural en 2000.
Capital de trabajo para establecer oficinas y equiparlas con sistemas de comunicación e informática. Adicionalmente se podría considerar la posibilidad de apoyar a las IFL con personal que lleve el control contable y administrativo y funjan como promotores de campo. Dichos apoyos no excederán dos años, tiempo durante el cual la IFL deberá estar en condiciones de financiar su propia operación con el margen financiero obtenido.
Capacitación y supervisión de las operaciones. Al igual que hoy en día lo hace Fonaes con las cajas solidarias y Agroasemex con los fondos de autoaseguro, se les deberán proporcionar servicios de capacitación y supervisión a las IFL que se vayan constituyendo.
Todos estos servicios de apoyo podrían ser canalizados por medio de la red de sucursales de la Financiera Rural, a fin de evitar duplicidades y estar en condiciones de realizar procesos de supervisión y evaluación sistemáticas.
Dado que el desarrollo de la red de instituciones financieras locales (IFL) implica un proceso de maduración en el tiempo, la Financiera Rural deberá estar facultada para realizar operaciones de primero y segundo pisos en una primera etapa. Así, por cierto periodo se tendrán que seguir otorgando créditos en forma directa y captar ahorros por medio de la red de sucursales, pero en la medida en que se vayan desarrollando las IFL, las sucursales deberán delegarles estas funciones y solamente limitarse a realizar operaciones de descuento, acompañamiento y supervisión.
En la medida en que vayan proliferando las IFL, deberá irse desarrollando un sistema de organización piramidal, cuya base sean las IFL, mismas que luego podrán agruparse por región o estado para integrar federaciones que, a su vez, podrán formar una confederación. Conforme se desarrolle esta estructura, el Banfir irá achicando la suya hasta un nivel tal que no compita con la red de IFL, pero que coadyuve al desarrollo de las mismas.
2) Incluir otras instituciones financieras rurales en la Financiera Rural
Un segundo paso que es necesario dar a fin de terminar con la dispersión de esfuerzos, y sobre todo con el propósito de transitar hacia la visión propuesta, consiste en definir una institución financiera autónoma y con patrimonio propio, que se constituya en el eje rector del sistema financiero rural.
La Financiera Rural debe incluir a instituciones como FIRA, Focir y las Cajas Rurales y tendría como funciones la supervisión de la operación del resto de las instituciones, la definición de normas y políticas generales del sistema, y actuaría como fondeadora para la red de instituciones financieras de primer piso. La integración y desarrollo de esta red, particularmente de las denominadas Cajas Rurales, estaría a cargo de la financiera.
Además, se requiere mantener la operación de primer piso, pues si se plantea impulsar la operación de la financiera por conducto de intermediarios financieros no bancarios, principalmente Cajas Rurales, entonces ¿qué institución de primer piso va a brindar los servicios de crédito a los miles de productores que hasta fechas recientes eran prestatarios de Banrural? En definitiva, la banca comercial no podrá hacerlo, debido a que carece de personal y estructura, además de no tener interés en ello. Por su parte, tampoco lo podrían hacer las cajas rurales, debido a la sencilla razón de que no existen.
Por otra parte, si la red de cajas rurales sobre las cuales se soportará la operación de la Financiera Rural no existe, entonces ¿a qué red de cajas se refiere el Programa Sectorial, en el cuál se plateó la estrategia por seguir? Aparentemente se refería a la red de cajas populares que han estructurado instituciones como la Caja Popular Mexicana. De ser así, no debería pasarse por alto que si bien la tecnología de intermediación financiera de estas instituciones incorpora las características básicas de la tecnología que emplean las IFR exitosas, también lo es que esencialmente es un modelo que opera en el ámbito urbano y que las operaciones activas y pasivas se hacen con cada persona en lo individual, por lo que su operación en el ámbito rural implicaría altos costos de transacción para los usuarios.
La red de cajas rurales por desarrollar necesariamente deberá considerar la integración de grupos de responsabilidad solidaria que asuman funciones de captación, supervisión y recuperación, a fin de reducir costos de transacción y garantizar viabilidad institucional. Dado que esta red no existe, alguien tendrá que incubarla, fortalecerla y luego liberarla para que opere por sí misma. Para ello se requiere utilizar todos los instrumentos de apoyo que prevé la Ley de Desarrollo Rural para impulsar el desarrollo de iniciativas locales.
3) En materia de seguros
Existen actualmente 223 fondos de aseguramiento constituidos por productores organizados y cuatro compañías privadas de seguros que se distribuyen de manera casi equitativa el mercado del seguro. El desarrollo de este servicio tiene una fuerte dependencia de la cobertura del crédito, por lo que toda acción en materia de financiamiento rural necesariamente debe incluir al seguro.
Se requiere garantizar la presencia del Estado en el otorgamiento del servicio de reaseguro a fondos de aseguramiento y compañías privadas, mantener y desarrollar el programa de fondos, especialmente hacia aquellos estados y regiones que carecen de estas organizaciones, así como desarrollar un programa específico de fortalecimiento de los fondos ya existentes en aspectos técnicos y de desarrollo de productos de seguro de mayor alcance para sus socios.
También se debe garantizar el apoyo del gobierno con el subsidio a la prima del seguro, este tipo de apoyos, que se otorgan en la totalidad de los programas de seguros para el sector agropecuario en el mundo, constituyen un incentivo para el desarrollo del mercado, tanto en el lado de la oferta como de la demanda.
