Autoridades responsables, competencias y normatividad ambiental
La LGEEPA dedica el capítulo VI, del título cuarto, protección al ambiente, a los materiales y residuos peligrosos (artículos 150 a 153), además de mencionarlos en diversos artículos dedicados a la prevención y control de la contaminación atmosférica, del agua y ecosistemas acuáticos, y del suelo. La regulación y control de los residuos peligrosos es de competencia federal, por medio del Instituto Nacional de Ecología (INE) que es el que autoriza los manifiestos de impacto ambiental y elabora los aspectos normativos. Sin embargo, la vigilancia del cumplimiento de la ley es responsabilidad de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) y de las delegaciones de la Semarnat en las entidades federativas.
Las últimas reformas a la LGEEPA permiten establecer convenios entre la federación, los estados y los municipios para el manejo de residuos considerados de baja peligrosidad (artículo 11 de la LGEEPA). Sin embargo, aún no está claro lo que el nuevo reglamento en materia de residuos peligrosos entenderá como residuos de baja peligrosidad.
Otra reforma importante de la LGEEPA es la obligación de limpiar los suelos en caso de contaminación por residuos peligrosos. El artículo 152 bis establece que «cuando la generación, manejo o disposición final de materiales o residuos peligrosos produzca contaminación del suelo, los responsables de dichas operaciones deberán llevar a cabo las acciones necesarias para recuperar y restablecer las condiciones del mismo, con el propósito de que éste pueda ser destinado a alguna de las actividades previstas en el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que resulte aplicable, para el predio o zona respectiva».
La LGEEPA permite la importación de residuos peligrosos para fines de reciclaje y sólo prohíbe aquellos que tienen como destino su depósito final (artículo 53). México, al permitir la importación de residuos peligrosos para fines de reciclaje, se coloca al final del embudo dentro de los países de la OCDE que ya no podrán exportar sus residuos peligrosos a países no miembros de la organización, a partir de 1998, como resultado de la decisión II/12 de la segunda conferencia de partes del Convenio de Basilea. México recibe 50 por ciento de las exportaciones de residuos peligrosos de Estados Unidos a otros países, para recuperar principalmente metales no ferrosos como el cinc, del cual México es un importante productor mundial. En 1995, más de 100 organizaciones ambientalistas pidieron la prohibición total de la importación a México de residuos peligrosos, pero la iniciativa presentada al Congreso fue modificada y congelada por presiones de la Secretaría de Comercio.
Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) suponen que se realizan estudios técnicos y de análisis costo/beneficio que son considerados como instrumentos para inducir cambios de conducta e internalizar los costos ambientales, fomentar cambios tecnológicos y mercados ambientalistas, determinando las tecnologías que dominarán el mercado.
La normatividad ambiental mexicana en materia de residuos peligrosos cuenta con ocho Normas Oficiales Mexicanas publicadas, más los formatos de manifiestos y reportes obligatorios para las empresas generadoras y desde 1992, con un reglamento para el transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos que está en evaluación.
En este sexenio, se espera que se elaboren 14 proyectos de NOM, que incluyen la incineración o aprovechamiento térmico de los residuos peligrosos y 21 proyectos de NOM sobre transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos (ver cuadro anexo).
Las autoridades han formado un Comité Nacional de Normalización para la Protección Ambiental, el cual cuenta con un subcomité de materiales y residuos sólidos y peligrosos. Sin embargo, la invitación por parte de las autoridades a participar en dichos comités es arbitraria y predominan los intereses comerciales de las empresas.
En el caso de los residuos peligrosos generados por la industria maquiladora, éstos tienen que regresarse a su país de origen, según lo estipula el anexo III del Convenio de Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Ambiente en la Zona Fronteriza entre México y Estados Unidos, conocido como Convenio de la Paz, firmado por los presidentes de México y Estados Unidos en 1983.
Como parte de los compromisos establecidos en el Plan Integral Ambiental fronterizo México-Estados Unidos de 1992-1994, se estableció un sistema de rastreo de residuos peligrosos denominado Hazardous Waste Tracking System (Haztracks), que correlaciona las guías ecológicas expedidas por las autoridades mexicanas con los manifiestos de Estados Unidos, y los acuses de recibo de las instalaciones con los manifiestos. En la frontera norte en 1993, se tenían identificadas 1,673 empresas generadoras de residuos peligrosos y de éstas 1,408 son maquiladoras y se calculaba que sólo 29.3 por ciento del total de las empresas generadoras envían o retornan sus residuos a Estados Unidos.
Como resultado del Tratado de Libre Comercio se revocará la obligación de las maquiladoras de regresar sus residuos peligrosos a su país de origen (estipulado por el anexo III del Convenio de la Paz) por lo se creará un mercado binacional para el tratamiento de residuos peligrosos. Empresas estadounidenses y canadienses, principalmente, buscan conquistar este mercado y constituyen un grupo de presión para orientar las inversiones y créditos de las instituciones fronterizas para privilegiar soluciones al final de la tubería (confinamientos e incineradores, por ejemplo) por encima de las propuestas que pudieran conformar un programa de reducción de residuos peligrosos de la industria maquiladora, que atacaría el problema desde su origen.
Planes y programas para el manejo de residuos peligrosos
Las autoridades de la Semarnat han elaborado el Programa para el Manejo Integral de los Residuos Industriales y Peligrosos en México 1996-2000, y han lanzado una convocatoria para la inversión e instalación de los llamados Centros Integrales de Manejo y Tratamiento de Residuos Peligrosos (Cimaris) en diversos sitios de la República Mexicana. Los Cimaris podrán incluir una o varias instalaciones para realizar procesos de reciclaje, incluida la incineración de residuos peligrosos como combustible alterno para los hornos de cemento, la incineración comercial y, donde también se construirán los confinamientos bajo tierra de residuos peligrosos.
Obstáculos de índole política, económica y social
La falta de una política preventiva en materia de residuos peligrosos se traduce en una serie de obstáculos entre los que destacan, aunque no en orden de importancia:
Una concepción errónea de la minimización de residuos peligrosos. En la ley y en los programas de las autoridades ambientales se considera la minimización únicamente como aquellas prácticas de tratamiento o reciclaje tendentes a la reducción del volumen de residuos peligrosos, que deben depositarse finalmente en un confinamiento controlado. Aunque muchas de ellas no prevengan la generación de residuos peligrosos en la fuente, e incluso otras produzcan nuevos contaminantes, como es el caso de la incineración.
Como consecuencia de este enfoque de la minimización, se privilegian las tecnologías de reciclaje y, en cambio, se marginan las acciones de reducción en la fuente que sí previenen la entrada de residuos peligrosos al ambiente. Esta política retarda los cambios tecnológicos y la transformación y modernización de la economía hacia formas de producción más limpias. La estrategia en el manejo de residuos peligrosos que establecen una reducción en la fuente (recomendada por la Agenda XXI y los organismos internacionales y aceptada en principio por las propias autoridades), queda sólo como un discurso ideológico oficial que contradice, en la práctica, la política real.
La apertura y la promoción de tecnologías sucias para el tratamiento de residuos peligrosos, desalientan la reducción de residuos en la fuente. En el caso de la incineración de residuos peligrosos, incluidos los residuos biológico-infecciosos, que contengan cloro y metales pesados (presentes en plásticos como el PVC, solventes y pinturas, entre otros) provocan la generación de nuevos contaminantes orgánicos persistentes, presentes en los productos de combustión incompleta, como las dioxinas y furanos, además de metales pesados. La incineración aparentemente reduce el volumen de residuos peligrosos a una quinta parte, cuando en realidad concentra la toxicidad de los componentes en las cenizas, o los diluye y dispersa en las emisiones a la atmósfera y en las descargas de agua de lavado del equipo anticontaminante. El mismo problema ocurre con la incineración de residuos sólidos municipales, y es mucho más grave con la incineración de residuos peligrosos usados como combustible alterno en hornos de cemento.
Aunque los proyectos de NOM de la incineración incluyen niveles aceptables de emisión de dioxinas y de un porcentaje límite del contenido de cloro en los residuos, son de difícil monitoreo, y que se agrava por la falta de infraestructura y de experiencia en el país para medir dioxinas y furanos en cantidades sumamente pequeñas.
La LGEEPA dedica ahora un capítulo especial al derecho a la información acerca de asuntos ambientales (artículos 159 bis, 1 al 6). Sin embargo, aún no se ejerce ampliamente el derecho a conocer volúmenes y tipos de residuos peligrosos generados por las empresas, así como del uso de sustancias y materiales peligrosos usados por las empresas. Esta información es indispensable para las comunidades y para concertar programas de reducción de residuos peligrosos en sus municipios y estados. La propuesta de establecer un registro de emisiones y transferencia de contaminantes es un paso positivo.
El hecho de que nuestra Constitución Política no consagre como garantía individual el derecho de todo mexicano a un medio ambiente libre de contaminación, provoca que el Poder Judicial no reconozca el interés jurídico de las personas o colectividades que no son dañadas directamente en su patrimonio o bienestar físico, pero que ven amenazado su medio ambiente por la exposición a residuos peligrosos o por proyectos de tratamiento de residuos peligrosos. Esto dificulta la defensa ambiental ciudadana.
La situación de crisis económica y de endeudamiento de muchas empresas, aunada a la falta de estímulos financieros o fiscales para aquellas que reduzcan sus residuos peligrosos, impiden que muchas empresas cumplan incluso con la normatividad ambiental existente y dificulta el tránsito hacia formas de producción más limpias.
Las empresas extranjeras que se benefician del negocio del tratamiento de residuos peligrosos, constituyen un grupo de presión y de influencia para continuar con las soluciones al final de la tubería.
La política neoliberal de las autoridades ambientales hace que prefieran los mecanismos voluntarios, a los obligatorios, confiando en que sea el mercado el que asigne más eficazmente los recursos. Sin embargo, la oferta del mercado no es libre pues está determinada por los intereses creados de las empresas extranjeras.
