El presente trabajo tiene como objetivo central exponer las condiciones generales que prevalecen alrededor del uso y manejo de las aguas compartidas entre México y Estados Unidos, donde el análisis del marco institucional de gestión de aguas transfronterizas resulta de particular interés. Además, se presentan los principales problemas y retos que deben enfrentarse para lograr una convivencia armónica y justa en torno al uso de dichos recursos, esto, tomando en cuenta el alto grado de interdependencia entre regiones y sectores de usuarios, que se acentuó con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
La región que se analiza, comprende las porciones norte de los estados de Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, y dada la naturaleza transfronteriza de los recursos hídricos, se hace también mención a las porciones sur de los estados de California, Arizona, Nuevo México y Texas, en Estados Unidos.1 La frontera entre ambos países muestra las múltiples interconexiones hídricas que distinguen a esta región y entre las principales corrientes superficiales internacionales que se observan del extremo oeste hacia el este de la frontera están los ríos Tijuana, Colorado y Bravo (o Grande, como se le conoce en Estados Unidos).
El marco legal establecido para el manejo binacional de estas y otras corrientes es vasto, sin embargo, los referidos a la Convención de 1906, que se enfocó al tramo limítrofe del Río Bravo, aguas arriba de Fort Quitman y el Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales entre México y Estados Unidos de 1944 que incluyó los ríos Tijuana, Colorado y Bravo, sobresalen por su impacto socioeconómico, político y ambiental en la región fronteriza. A partir de esto, las preguntas que aquí se plantean son: ¿Cuáles son las implicaciones en la disponibilidad del recurso para ambas partes cuando existen vacíos legales referentes a las aguas subterráneas? ¿Cuáles son los efectos económicos, sociales y políticos de mantener un enfoque no cooperativo en las estrategias de manejo de aguas transfronterizas? ¿De qué manera las asimetrías entre ambos países inducen lo anterior?
Los anteriores cuestionamientos emergen de frente a los nuevos tiempos que se viven en la región en donde se observa un notorio exacerbamiento de las relaciones debido a la creciente competencia por recursos hidráulicos totalmente asignados y en algunos casos sobreasignados, lo que a la vez obedece al acelerado desarrollo industrial y económico donde la industria maquiladora de la franja fronteriza del norte atrae la migración desde el centro y sur del país e induce una dinámica demográfica en ambos lados de la frontera, que se estima en cerca de 12 millones de habitantes en el año 2000 y en más de 17 millones para 2010.2
El marco institucional para el manejo de aguas transfronterizas: encuentros y desencuentros
El agua ha sido y será un tema prioritario en la agenda bilateral de los dos países. Esto es normal considerando que dos terceras partes de los 3,141 Km de frontera entre México y Estados Unidos corresponden a cursos de agua (2,019 Km del Río Bravo y 38 Km del tramo limítrofe del río Colorado). Como resultado de las características de esta “frontera de agua”, ambos países han desarrollado una vasta y detallada legislación internacional que incluye convenciones, tratados y actas, entre las que sobresalen los siguientes por orden cronológico:
Tratado de Paz, Amistad y Límites (Tratado de Guadalupe Hidalgo) del 2 de febrero de 1848, que en esencia establece la nueva frontera internacional entre México y Estados Unidos, que se delimita considerando los ríos Bravo y Colorado como frontera fluvial.
Posteriormente ambos países firmaron una serie de convenciones en 1882, 1884, 1889, 1905, 1906 y 1933, en las cuales se establecieron compromisos de los gobiernos para la demarcación de la frontera terrestre y fluvial, mediante comisiones temporales. La Convención de 1889 establece las bases para mantener los ríos Bravo y Colorado como la frontera internacional y la Convención de 1906 fija las primeras asignaciones de aguas en donde se entregarían 74 millones de metros cúbicos de agua del Río Bravo para uso en la zona de Ciudad Juárez, Chihuahua.
Durante las reiniciadas negociaciones de 1922, los siete estados de la cuenca del río Colorado en la Unión Americana establecen el Acuerdo de Santa Fe, en donde se reconoce a México como el octavo usuario y se le asigna un volumen de 1,233 m3.
México continuó buscando ampliar el anterior convenio entre los dos países, por lo que en 1943 se establecían las bases para la firma de un tratado internacional.
El 3 de febrero de 1944, México y Estados Unidos firmaron el Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales para los ríos Tijuana, Colorado y Bravo. Con este Tratado la CIL creada por la Convención de 1889, se convierte en CILA al otorgarle atribuciones para el manejo del agua, asimismo autoriza a los dos países construir, operar y mantener la infraestructura requerida para cumplir con las derivaciones de los volúmenes asignados, tanto en el Río Bravo como en el río Colorado, a partir de 1948 inicia la construcción de presas de carácter internacional (CILA 2005).3
A partir del tratado de 1944 se ha signado una extensa lista de actas de la comisión que contemplan acuerdos para el desarrollo de soluciones a la problemática de los asuntos relacionados con las aguas internacionales. En lo que respecta al río Colorado, destacan las actas 241 y 242 que establecieron las bases para la solución del problema de la salinidad presentado en la década de los sesenta y hasta 1973. Con las actas 264 y 288 se han sentado los compromisos para el desarrollo de programas de saneamiento fronterizo sobre todo para el río nuevo que cruza Estados Unidos por la zona del Valle Imperial.
Adicionalmente, el Acta 291 estableció compromisos para solucionar el problema de los sedimentos depositados en el cauce del río Colorado, y que también afectó la red de distribución urbana y de la zona de riego del Valle de Mexicali durante las avenidas de 1993. En esta misma era moderna de las negociaciones binacionales, llama la atención la firma del Acta 306 en el año 2000, la que establece compromisos iniciales para el desarrollo de estudios que permitan emitir recomendaciones para la preservación ambiental de la ecología ribereña y del estuario del tramo limítrofe del río Colorado y su Delta.
En lo que respecta a la cuenca del Río Bravo, existen actas desde 1945, con la firma del acta 129 sobre la rectificación del cauce fronterizo, sin embargo, es también en la era moderna donde se subraya el establecimiento de actas que han motivado la discusión pública. Después de la firma del Acta 303 para el mantenimiento de obras tendentes a resolver la salinidad del bajo Río Bravo, las actas 307, 308 y 309 enfocadas a subsanar el déficit de entregas de agua de México a Estados Unidos en el tramo medio y bajo de la cuenca del Río Bravo han sido causa de polémica, ello en un contexto de escasez real o creada y de la prolongada sequía en dicha región binacional.
Como se puede observar, el marco institucional establecido ha marcado la ruta a seguir en las relaciones binacionales para el manejo de aguas transfronterizas. Soluciones injustas o no, acordadas de manera armoniosa o no, lo cierto es que todas ellas reflejan la historia de encuentros y desencuentros en la búsqueda de una adecuación a los nuevos tiempos y tratando de subsanar de manera eficaz y eficiente los problemas cotidianos implícitos en el manejo de aguas compartidas por dos naciones que expresan significativas asimetrías de orden económico, político, social y cultural de las sociedades vecinas, pero sobre todo, diferencias en las formas institucionales domésticas para el manejo del agua hacia dentro de cada país. Éste es uno de los factores que frecuentemente dificulta las interacciones sociales y consecuentemente las negociaciones para encontrar soluciones de beneficio mutuo.
Disponibilidad, demanda y conflictos por el agua
La región de la frontera norte se caracteriza por la semiaridez. La precipitación es menor que la media nacional de 772 mm y disminuye gradualmente del Golfo de México hacia la costa del Pacífico registrando promedios anuales de 600 mm en la cuenca del río San Juan en Tamaulipas y 264 mm en Tijuana-Mexicali, Baja California. Además, las sequías prolongadas son eventos recurrentes en la región, sobre todo en la porción este de la frontera donde la última, con una duración de 10 años, produjo conflictos de índole binacional en el medio y bajo Río Bravo dando lugar a la definición de acuerdos internacionales para establecer los pagos de México a Texas vía río Conchos, según consta en el Acta 308 de la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA), 2002.
La hidrología de la frontera norte de México indica que el volumen medio anual integrado (escurri-miento superficial y recarga de acuíferos) es de aproximadamente 10 mil millones de metros cúbicos (m3), dos terceras partes de esta disponibilidad provienen de corrientes superficiales. Asimismo, por sector de usuarios, las zonas urbanas de la región muestran avances significativos en periodos recientes donde la cobertura de servicios de agua potable pasó de 83 a 91 por ciento, la de alcantarillado de 67 a 73 por ciento y el tratamiento de aguas residuales de 10 a 57 por ciento entre 1995 y 2002. No obstante, se observa un rezago cuando estas cifras se comparan con las de ciudades fronterizas del lado estadounidense en donde más del 90 por ciento de ellas tienen un 100 por ciento de cobertura en estos servicios.4
Dos de las principales cuencas transfronterizas en la región son las de los ríos Bravo y Colorado. En su recorrido, el Río Bravo recibe los mayores aportes del río Pecos por el lado estadounidense y de los ríos Conchos, Salado y San Juan por el lado mexicano. Pero es en esta subregión de la frontera norte donde las sequías prolongadas en conjunto con el acelerado ritmo de crecimiento de las áreas urbanas, han causado tensión entre los diferentes sectores de usuarios dentro de cada país y entre ambas naciones. Estudios recientes establecen que entre 1992 y 2002, los niveles promedio de almacenamiento de las presas Amistad-Falcón fueron de sólo el 30 por ciento de su capacidad total y en algunos casos llegaron a registrar niveles del 16 y 8 por ciento, respectivamente.5 Esta situación de escasez sólo se ha visto atenuada con la complacencia de las aguas en exceso provenientes de huracanes, lo cual no sustituye la necesidad de contar con una visión de largo plazo para resolver el problema de sequías prolongadas.
En lo que respecta a las aguas transfronterizas del río Colorado, las tensiones también han estado presentes de manera permanente desde el problema de la salinidad de 1961 hasta fechas recientes con la controversia por el proyecto de revestimiento del Canal Todo Americano.
En el primer caso, a pesar de haber acordado una solución definitiva en el Acta 242 de la CILA,6 el problema de la calidad del agua persiste tanto en el Lindero Norte como en el punto de entrega del Canal Sánchez Mejorada (Lindero Internacional Sur). En el primero, la variación diaria de la calidad induce un registro impreciso y en el segundo, la calidad del agua proveniente de mezclas de drenes agrícolas de Arizona registra niveles de más de 1,500 ppm.7 Lo anterior, ha ido en detrimento de la calidad y productividad de 111 mil hectáreas de suelos agrícolas en el Valle de Mexicali y San Luis y consecuentemente en la reducción de rendimientos de cultivos que generalmente requieren aguas con salinidad menor a 1,000 ppm.
Por otra parte, el revestimiento del Canal Todo Americano, conflicto que data de 1988, podría traer como consecuencia la reducción en la disponibilidad del acuífero del Valle de Mexicali en el orden de los 80 m3. Además, dada la excelente calidad de dicho flujo, el impacto podría extenderse en una superficie de cerca de 20 mil has de tierras agrícolas, sin contar la vasta superficie de humedales y hábitat creados con las infiltraciones.
Retos y oportunidades para el manejo binacional del agua
La interdependencia compleja, más que un problema o limitante de interacción, representa una oportunidad de convivencia hacia un desarrollo binacional justo y armónico en torno a los recursos hídricos.8 Este concepto podría aplicarse en cada uno de los casos donde las diferencias entre usos y usuarios se han exacerbado, a saber, Texas-Chihuahua, ambos Nogales, California-Baja California, etc.
Esto favorece la creación de sinergias hacia la seguridad del agua en los siguientes términos: como una condición donde existe suficiente cantidad de agua con una calidad necesaria y a un precio adecuado para reunir las necesidades de corto y mediano plazos para proteger la salud, bienestar y capacidad productiva de la población (en los ámbitos doméstico, comunitario y nacional). Esta noción se amplía para asentar que seguridad del agua requiere de un vínculo estrecho entre los sistemas humanos y ambientales. Si además consideramos la creciente necesidad de incluir la seguridad que abarca la protección de sistemas hidráulicos que cruzan las fronteras contra actos terroristas, entonces más aún resulta imprescindible la participación de actores sociales y gubernamentales locales.9
La labor ampliada y mejorada de los actores gubernamentales encargados de atender problemas de manejo binacional del agua en la frontera México-Estados Unidos (CILA, Cocef, Conagua, Departamento del Interior, etc.) y la coordinación de éstos con actores sociales locales, es central para encontrar soluciones técnicamente adecuadas, socialmente equitativas y económicamente viables que consideren la interdependencia compleja y la seguridad del agua.
Algunos autores sugieren permanentes adecuaciones de fundamento y procedimiento al marco institucional que actualmente rige la gestión binacional del agua. En esencia, se propone ampliar la capacidad de participación de actores locales en
la toma de decisiones que hasta hoy es dominada por organismos binacionales que se caracterizan por centralizar esta función (en las capitales de los paí-ses respectivos). Se considera que con dicha modificación, el diálogo entre agentes directamente afectados con los problemas de aguas transfronterizas y el de los mismos agentes de negociación diplomática de conflictos sería más efectivo y ayudaría a reducir costos sociales y económicos para quienes comparten las aguas.10
No obstante, no todo se centra en la mejora de capacidades de negociación. Mucho se debe hacer en cambiar las inercias de crecimiento y mejora en los sistemas de abastecimiento tanto en el medio rural como urbano y priorizar sobre ello el manejo de la demanda donde las bajas eficiencias del orden del 70 por ciento en zonas urbanas y 45 por ciento en áreas agrícolas representan una oportunidad para ampliar la disponibilidad y reducir las tensiones locales y binacionales. Sobre todo, debe promoverse la idea de homologar o eliminar las asimetrías en los índices de eficiencia de uso y manejo del agua entre ambas naciones, las cuales registran diferencias de promedio general a nivel de cuenca del orden del 25 por ciento.11
Conclusiones
Es importante considerar las experiencias positivas que en cuanto a manejo binacional del agua en esta y otras regiones del mundo se pueden rescatar a efecto de buscar su extrapolación. Las cuencas transfronterizas de Tijuana-San Diego y el Paso-Ciudad Juárez y la cuenca alta del río San Pedro en la región Sonora-Arizona, o los múltiples y diversos ejemplos internacionales representan ejemplos de lo que se puede lograr cuando la cooperación binacional para el manejo de aguas transfronterizas se apoya tres principios fundamentales: manejo integrado de cuencas hídricas, que a la vez está comprendido dentro del concepto de Manejo Integrado de Recursos Hídricos (IWRM, por sus siglas en inglés) y que se refiere a los procesos que promueven el desarrollo y manejo coordinado del agua, tierra y demás recursos relacionados a efecto de maximizar el beneficio social y económico resultante en una forma equitativa y sin comprometer la sustentabilidad de ecosistemas vitales.12 manejo adaptivo de cuencas, mismo que implica el desarrollo y planeación del manejo de recursos hídricos de una manera participativa, experimental y evolutiva; es decir, considerando procesos donde los actores locales, además de los tradicionales agentes gubernamentales y mecanismos diplomáticos, tengan un peso específico importante en el establecimiento de políticas y estrategias de manejo, con etapas de monitoreo y evaluación permanente, así como cambios ad hoc (adativos) a las circunstancias y contextos emergentes como la creciente población y los cambios climáticos globales que generalmente traen consigo sequías prolongadas y/o inundaciones. Y finalmente, manejo de cuencas como un recurso común que, la mayoría de las veces, cruza la frontera México-Estados Unidos en ambas direcciones y cuya disponibilidad en calidad y cantidad actual y futura depende de todos los actores que se sirven de ellas a la vez que determinan las potencialidades de desarrollo regional que como ya se mencionó con anterioridad, es altamente interdependiente.
Lo que aquí se plantea es avanzar en esa dirección a afecto de coadyuvar al logro de metas fundamentales de “buena vecindad” como las de alcanzar y mantener relaciones binacionales justas y armoniosas.
1) Diversas definiciones de “región frontera norte” pueden observarse. Por ejemplo, en materia de asuntos ambientales, la franja fronteriza históricamente se ha referido al espacio que comprende los 100 Km a cada lado de la frontera entre ambos países, esto de acuerdo al Convenio de La Paz (1983). En 2001 el Consejo Nacional de Población (Conapo) estableció que esta región se refería al espacio de interacción social que se extiende a 105 Km al norte y sur de la línea divisoria. Recientemente, en 2003, la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte (Cocef-Bandan) modifican la extensión de esta zona para delimitar el área de influencia para el desarrollo de proyectos de infraestructura ambiental la cual abarca 100 Km al norte y 300 Km al sur de la línea divisoria.
2) Peach, J. and J. Williams. 2000. “Population and Economic Dynamics on the U.S.-Mexico Border: Past, Present, and Future”. En P. Ganster (editor), The U.S.-Mexican Border Environment: A road map to a sustainable 2020. SCERP Monograph Series, no. 1. San Diego: SDSU Press, pp. 41.
3) El tratado amplía los alcances de la Convención de 1906 y establece que de los afluentes mexicanos del Río Bravo entre Fort Quitman y el Golfo de México, se asigna a Estados Unidos: una tercera parte del caudal que llegue a la corriente del Río Bravo, que en promedio y en ciclos de cinco años consecutivos no será inferior a 432 m3 anuales. También se establece que en caso de sequía extraordinaria que impida cumplir, los faltantes se repondrán en el quinquenio posterior. En el río Colorado, México recibirá 1,850.2 m3 anuales y en caso de excedentes podrá recibir hasta 2,097 m3.
4) Comisión Nacional del Agua, 2001.
5) Center for Strategic and International Studies (CSIS), Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y University of Texas en Austin. 2003. U.S.-Mexico Transboundary Water Management. The Case of the Rio Grande/Bravo. Recommendations for Policymakers for the medium and long term. Washington: CSIS.
6) Estados Unidos se comprometió a controlar la calidad de las aguas entregadas a México en la Presa Morelos (Lindero Internacional Norte) de tal manera que la salinidad del agua no sobrepasara las 121± ppm a la salinidad media anual registrada en la Presa Imperial en California.
7) Bernal R., F. A. 2005. “Retos Internacionales para el manejo del agua del bajo río Colorado”. En Alfonso Andrés Cortez Lara, S. Whiteford y M. Chávez Márquez (coordinadores). Seguridad, Agua y Desarrollo: El Futuro de la Frontera México-Estados Unidos. pp. 365-415.
8) Cortez Lara, A. A., S. Whiteford y M. Chávez Márquez (coordinadores) 2005. Seguridad, Agua y Desarrollo: El Futuro de la Frontera México-Estados Unidos. Tijuana, BC. El Colegio de la Frontera Norte-Michigan State University. En este material, los autores incorporan el concepto de interdependencia compleja cuando abordan el tema de seguridad y manejo binacional de recursos hidráulicos compartidos. Se argumenta que la interdependencia debe ser entendida como oportunidades mutuas y la seguridad de las aguas transfronterizas es un aspecto que afecta (o beneficia) a ambas naciones por igual.
9) Gleick, P. 2004. The World’s Water 2004-2005. Biennial Report on Freshwater Resources. Washington: Island Press, pp. 234-255.
10) Ingram, H. y S. Levesque. 2005. “Las Instituciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y más allá”. y Mumme, S. y N. Pineda. 2005. “Administración del Agua en la Frontera México-Estados Unidos: Retos de mandato para las instituciones binacionales”. Ambos en Alfonso Andrés Cortez Lara, S. Whiteford y M. Chávez Márquez (coordinadores). Seguridad, Agua y Desarrollo: El Futuro de la Frontera México-Estados Unidos.
11) Los índices de eficiencia a nivel de cuenca se estiman en 90 y 78% para los ríos Colorado y Grande, respectivamente, y de 56% en el lado mexicano de las cuencas.
12) Global Water Partnership (TAC, 2000), citado por Svendsen et al., 2005.
