Legislación Ambiental

La experiencia de los fondos de aseguramiento en México

La prestación del servicio de seguro agrícola por medio de organizaciones de carácter mutualista ha permitido reducir, hasta casi eliminar, los cuantiosos subsidios que antaño canalizaba el Estado.

También ha sido posible desterrar la corrupción en instituciones oficiales encargadas de este servicio, además de impulsar la creación de un mercado cada vez más competido.

Durante el periodo 1983-1988, casi 90 por ciento de la superficie agrícola acreditada por la banca oficial contó con la protección del seguro, y en ese lapso se registraron niveles de siniestralidad parcial y total en 42 y 20 por ciento de la superficie, respectivamente. Los altos índices de siniestralidad contrastan con los niveles relativamente bajos de cartera vencida que registraba la banca oficial, los cuales se mantuvieron en un promedio de 10 por ciento durante el ciclo referido.

Los «bajos» niveles de cartera vencida se explican, precisamente, por la cobertura del seguro, mismo que ante cualquier siniestro garantizaba la recuperación de los créditos concedidos, y además mantenía el carácter de sujetos de crédito a los productores, con lo cual evitaba su marginación de este servicio.

Así, durante el periodo 1983-88, las sucursales de la banca oficial en todo el país recuperaron en efectivo 68 por ciento de los créditos concedidos, mientras que el 32 por ciento restante se recuperó vía indemnizaciones del seguro agrícola. Es más, hubo ciclos agrícolas, como el primavera-verano 1988, que la proporción de recuperaciones de crédito vía indemnizaciones representó ¡51 por ciento del total!

Estos hechos ilustran claramente el carácter de subsidio que tuvo el crédito agrícola en México y el círculo vicioso que ello provocó: en efecto, se otorgaba crédito a millones de productores cuando de antemano se sabía que muchos no pagarían debido a la elevada probabilidad de ocurrencia de siniestros, aunque para ello se contrataba un seguro oficial que cubría el pago en caso de incumplimiento por razones imputables al clima. Es decir, lo que se prestaba con fondos públicos, también se recuperaba (hasta en una tercera parte) con fondos públicos.

Sin embargo, si bien es cierto que la siniestralidad se explica en gran medida por el carácter temporalero de la superficie acreditada, también lo es que una proporción importante de dicha siniestralidad era producto de simulaciones o acuerdos turbios realizados entre el inspector de campo del propio banco,1 el ajustador de la aseguradora y el representante del núcleo ejidal.

Existen múltiples testimonios que dan cuenta de la forma como se inventaron siniestros que de alguna manera ilustran plenamente la expresión que cobraba la política paternalista y clientelar que el Estado empleaba desde el fin de la Revolución Mexicana con fines de legitimación.

Entre 1983 y 1989, las transferencias totales del gobierno a la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, SA (ANAGSA) sumaron dos mil 800 millones de dólares. Dado que las primas pagadas por los productores ascendieron a mil 300 millones de dólares y las indemnizaciones pagadas sumaron cuatro mil millones de dólares, esto significa una pérdida (asumida por el gobierno) de dos mil 700 millones de dólares. A esto había que sumarle los dos mil 400 millones de dólares transferidos por el gobierno para cubrir gastos de operación.

Dado que esta situación resultaba insostenible, el gobierno decide liquidar a la ANAGSA en 1990, mientras que la banca oficial se redimensiona a niveles tales que implicaron dar de baja a 73 por ciento de sus empleados, cerrar 63 por ciento de las sucursales y cancelarles el crédito a 70 por ciento de los productores.

ANAGSA, es sustituida por Agroasemex, institución que a diferencia de la primera, redujo considerablemente su cobertura, restringiendo sus operaciones a las áreas de riego y muy buen temporal, además de que adoptó en forma deliberada una política de apertura para que otros agentes también pudieran ofrecer el servicio.

Con el nuevo contexto, la transferencia del riesgo de pérdida debido a factores climáticos o biológicos, puede hacerse a tres diferentes agentes: (i) contratar un seguro con una compañía privada, (ii) optar por asegurarse directamente con Agroasemex o, (iii) formar una agrupación que integre directamente a los agricultores y en donde cada uno de ellos paga su respectiva prima a un fondo común, cuya función es, precisamente, indemnizar a aquellos agricultores que lleguen a registrar siniestros.

A su vez, esta agrupación debe contratar un reaseguro con una compañía para que en caso de que el nivel de siniestralidad rebase la capacidad económica del fondo, esta empresa responda e indemnice a los agricultores por el exceso de pérdida. A estas agrupaciones se les denomina fondos de aseguramiento y se constituyen bajo la figura de asociación civil. Dado que estos fondos son integrados por agricultores, son éstos mismos los que dirigen los destinos de la organización, requiriendo para ello un equipo técnico profesional –por lo menos de dos personas– que asuma las funciones de suscripción, verificación, supervisión y ajuste en caso de siniestros.

Iniciativa de los productores retomada por el Estado

La formación de organizaciones de carácter mutualista para la prestación del servicio de seguro agrícola fue iniciativa de un grupo de productores agrupados en la Coalición de Ejidos Colectivos de los Valles del Yaqui y Mayo del estado de Sonora. Así, este grupo de agricultores ubicados en zonas de riego y de baja siniestralidad, se percataron del hecho de que llegaban a pagar cada año cantidades del orden de los 21 millones de pesos por concepto de primas a la paraestatal ANAGSA y a cambio sólo recibían –con serios retrasos y resistencias– a lo sumo dos millones de pesos por concepto de indemnizaciones.

Ante la magnitud de las fugas, y alentados por las múltiples deficiencias de ANAGSA, los agricultores impulsaron la creación de un fondo común para autoasegurarse, lográndose su autorización mediante un simple acuerdo administrativo en 1978. Desde entonces y hasta 1988, sólo se logró crear 12 fondos de esta naturaleza, todos ellos impulsados de alguna manera por ANAGSA.

Con la aparición de Agroasemex, esta institución retoma la iniciativa de los productores y otorga un impulso decisivo a la creación de fondos de aseguramiento por medio de varias estrategias:

1. Creación de un área especial dotada de 39 personas cuya función principal es la de promover, capacitar y supervisar esos fondos.

2. Capacitación para la creación y operación de fondos. Se calcula que desde que ANAGSA inició a desarrollar fondos y hasta 1992 con Agroasemex, se invirtieron 15 millones de pesos en promoción y capacitación. A partir de este año, Agroasemex destina cerca de 200 mil pesos anuales para cubrir estos conceptos.

3. Diseño de reglas generales para la constitución, operación y funcionamiento de los fondos de aseguramiento. En estas reglas se establece la estructura organizativa de los fondos, sus mecanismos y condiciones de elección, así como las atribuciones que cada uno de los niveles jerárquicos tiene en la organización. Asimismo, se establece el destino que le deben dar a los recursos. Por ejemplo, se faculta a los fondos para que destinen como máximo 25 por ciento de las primas que capten para gastos de administración, una vez descontado el pago del reaseguro. También se les exige la constitución de las siguientes reservas:

(i) Reserva de riesgos en curso. Se constituye con un mínimo de 75 por ciento del monto que resulte de descontar a las cuotas captadas el costo del reaseguro para cada ciclo agrícola. Debe invertirse en valores de renta fija o en títulos emitidos, avalados y aceptados por instituciones de crédito. Su uso es para pagar las indemnizaciones que se presenten en el ciclo.

(ii) Reserva especial de contingencia. Una vez pagados los siniestros y en caso de existir remanentes, 30 por ciento de éstos deben destinarse a constituir la reserva especial de contingencia. Esta reserva es acumulativa ciclo tras ciclo y tiene como finalidad solventar indemnizaciones que no hubiera sido posible cubrir con la reserva de riesgos en curso.

4. Servicio de reaseguro. Esto se traduce en un respaldo o soporte para dispersar riesgos en caso de ocurrencia de siniestros catastróficos que impidan cubrir indemnizaciones con la reserva de riesgos en curso y la especial de contingencia. Mediante el pago de una prima de reaseguro, Agroasemex asume el compromiso de pagar el exceso de siniestros que se registre sobre los recursos del fondo.

5. Vigilancia y supervisión. Al contratar el servicio de reaseguro con Agroasemex, esta institución adquiere facultades para realizar supervisiones contables y administrativas que de alguna manera reducen los riesgos de malversación y fallas técnicas.

6. Desarrollo de productos de aseguramiento, como la definición de sumas aseguradas, cálculo de primas de seguro y sistemas de ajuste.

7. Subsidio a las primas. Mediante Agroasemex, el gobierno otorga un subsidio equivalente a 30 por ciento del costo de la prima pagada por el productor.

Alcance de los fondos

Mediante estas estrategias se ha impulsado la creación de nuevos fondos hasta llegar a un total de 284 autorizados para prestar el servicio, de los cuales 180 operaron en 1999, logrando tener una participación de mercado de 33 por ciento en la superficie nacional asegurada. El 64 por ciento de los fondos se encuentra localizado en tres estados: Sonora, Sinaloa y Tamaulipas.

De hecho, hasta 1994 el mercado nacional del seguro era compartido casi en partes iguales por los fondos y Agroasemex, entidades que concentraban 99.5 por ciento de la superficie asegurada. A partir de ese año, aparecen las compañías privadas (que prácticamente se habían retirado del mercado desde 1963, dado el carácter monopólico que ejerció ANAGSA) y son las que capturan el incremento que registró el mercado, llegando incluso a ocupar el liderazgo con una participación de 37 por ciento del mercado.

La prestación del servicio de seguro por conducto de organizaciones de carácter mutualista ha permitido reducir (hasta casi eliminar) los cuantiosos subsidios que antaño se canalizaban a este servicio. También ha sido posible desterrar la corrupción que imperó durante el periodo de operación de ANAGSA, además de generar la creación de un mercado cada vez más competido.

Para los productores, la operación directa del seguro les ha redundado en múltiples beneficios, entre los cuales destacan dos, a saber:

1. Mejora en la calidad del servicio, sobre todo en lo que se refiere a la rapidez y transparencia.

2. Cancelación de fugas hacia las empresas privadas y a la propia Agroasemex. Así, durante los nueve años de análisis, los fondos han logrado generar remanentes de operación por casi 390 millones de pesos, cantidad que ha permitido impulsar procesos de capitalización e incubación de empresas que ofertan múltiples servicios a los socios.

No obstante lo anterior, los fondos registran algunas debilidades que es necesario atacar para mejorar su capacidad de prestación de servicios de seguro de mayor calidad.

1. Elevada dependencia hacia Agroasemex en lo que respecta a la innovación de productos y servicios. Así, los fondos no han desarrollado la capacidad de innovar por sí solos, razón por la cual tienden a estancarse en su participación de mercado frente al frenético avance que han logrado las empresas privadas.

2. Debilidad de los organismos integradores que han logrado constituir, tales como la Asociación Nacional de Fondos de Aseguramiento (ANFA). El fortalecimiento de organizaciones integradoras resulta crucial para impulsar la innovación de productos, mejorar la capacidad de gestión y negociación ante los organismos reguladores, entre otras acciones.

(1) Los inspectores eran los enlaces directos entre los productores y el banco; tenían la responsabilidad de cuidar el aspecto relacionado con la recuperación de los créditos.

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