Legislación Ambiental

Agricultura de EU y la UE La mano visible del Estado

El discurso favorable a la idea de dejar hacer al mercado ha sufrido un proceso de severo desgaste por fuerza de los hechos, según lo reflejan Estados Unidos y la Unión Europea: dejar que el mercado actúe no ha implicado para ellos hacer simplemente que los productores enfrenten su suerte, más bien ha ocurrido un replanteamiento de las formas de intervención, lo cual implica la construcción de nuevos discursos para la justificación de las asignaciones presupuestales.

Tanto la Unión Europea como Estados Unidos están cuidando a su agricultura a capa y espada, por distintas razones y con diferentes instrumentos y discursos, más allá de su pretendida postura favorable a la liberación del comercio agrícola y a los mercados.

En México no se está haciendo así, a pesar de que en su carácter de país en desarrollo conserva una significativa parte de su fuerza de trabajo en las actividades agropecuarias. Buena parte de la explicación se encuentra en la debilidad e insuficiencia de las organizaciones de productores y su pobre capacidad de influir en la esfera de las decisiones públicas en los aspectos que les afectan.

La defensa de la agricultura de las grandes potencias, descansa en gran medida en el interés público, es decir, su población ha sido convencida de que el dinero gastado en la agricultura es una buena inversión.

En México, por desgracia, todavía no se expresa el mismo interés de la población en contar con una agricultura fuerte, más bien los diseñadores de política en la última década estuvieron interesados en mostrar que era una carga para la economía y la sociedad.

En lo que se refiere a las negociaciones multilaterales, los gobiernos están obligados a reportar periódicamente sus políticas y montos asignados ante la Organización Mundial de Comercio (OMC), para efectos de vigilar que se ajusten a las disciplinas acordadas.

Políticas agrícolas comparadas

El reciente cambio en la legislación agrícola estadounidense es un punto de referencia para abordar también el caso de la Unión Europea, estableciendo un contraste entre ambos a fin de extraer algunas lecciones para México.

El Acuerdo de Agricultura de la Ronda de Uruguay (AARU) marcó un punto de ruptura en el diseño de políticas agrícolas: terminó con la situación de excepción que gozaba la agricultura en materia de comercio agrícola e impuso restricciones al diseño de las políticas de orden interno.

Con relación al primer aspecto, el enfoque fue facilitar el acceso al mercado interno mediante un conjunto de medidas entre las cuales se incluyeron la arancelización de las medidas en frontera, con una reducción obligatoria del 36 por ciento entre 1995 y 2000, así como la formalización de contingentes mínimos arancelarios equivalentes en el año 2000 al 5 por ciento del consumo interno en los países industrializados.

Respecto de las medidas de orden interno, se impusieron reducciones a las subvenciones a las exportaciones (equivalentes a un 25 por ciento de las cantidades afectadas y al 36 por ciento de sus presupuestos) y, en lo referente al apoyo interno, se estableció el compromiso de reducir los apoyos catalogados en la caja ámbar (del 20 por ciento por año de la medida global de ayuda entre 1995 y 2000, para el caso de los países industrializados) y la congelación al nivel de 1992 de las ayudas incluidas en la caja azul (para la Unión Europea y Estados Unidos).

En conjunto, las medidas de apoyo a la agricultura fueron clasificadas en tres cajas, y el grado de desconexión (con relación a precios y producción) fue el criterio de clasificación principal.

El sistema de cajas

El sistema de cajas (ámbar, azul y verde), creado a partir de las negociaciones multilaterales, es muy importante para entender las estrategias que aplican tanto Estados Unidos como la Unión Europea para cumplir con las exigencias de la OMC, enfrentar la próxima ronda de negociaciones y reformular sus políticas.

En el caso de la Unión Europea los últimos cambios provienen de la reforma de la Política Agrícola Común, ocurrida en 1992, y la Agenda 2000. En el caso de Estados Unidos sus reformas se plasman en la Ley Agrícola de 1996 (la FAIR Act) y la legislación recientemente firmada por Bush, la Ley de Seguridad Alimentaria e Inversión Rural de 2002.

Todas las medidas consideradas altamente distorsionantes del comercio que los países reportaron fueron incluidas dentro de un concepto denominado Medida Global de Ayuda, es decir, las medidas de política de la caja ámbar fueron cuantificadas mediante este indicador, y quedaron sujetas a reducción.

Las medidas incluidas en la caja azul o en la caja verde no quedaron sujetas a ninguna reducción. En la caja azul fueron incluidos los pagos de deficiencia de Estados Unidos.

Las medidas de política incluidas en la caja verde son consideradas las menos distorsionantes y no son, por tanto, objeto de límites, aunque algunas de ellas tengan que ser reportadas a la OMC.

Esquema de estrategias

Los gobiernos de Estados Unidos y la Unión Europea, dentro de su esquema de estrategias, han buscado desplazar sus políticas hacia la caja verde, como una manera de encubrir los altos niveles de transferencias públicas hacia sus productores y la agricultura.

A esta estrategia se suman otras dos más, recientemente introducidas por Estados Unidos en sus informes a la OMC, para justificar el incremento de los apoyos ya dados a la agricultura, ante una situación de bajos precios: la utilización al máximo de las ambigüedades en el AARU (qué es lo “mínimamente” distorsionante, por ejemplo), por una parte, y el uso de la cláusula de minimis, por otra.

La excepción de minimis permite que sean excluidos de la Medida Global de Ayuda los apoyos específicos a productos si el apoyo dado a un producto en particular no excede del 5 por ciento del valor de la producción (10 por ciento para los países en desarrollo); o, alternativamente, establece que el apoyo dado por medio de subsidios a los insumos y pagos directos no debe exceder del 5 por ciento del valor de la producción agrícola total (10 por ciento en el caso de los países en desarrollo), a fin de que no sean contabilizados, si los apoyos no están especificados para un producto dado.

Estados Unidos ha tenido que recurrir a estas estrategias ante el hecho de que está cerca ya de agotar los techos comprometidos con la OMC, respecto al monto de su Medida Global de Ayuda. Cabe señalar que sin la excepción de minimis Estados Unidos estaría ya por encima de esos techos.

Unión Europea, coartada ideológica

La Unión Europea, durante el periodo posterior al GATT, en la pretensión de sostener altos niveles de apoyo hacia sus productores y la agricultura en su conjunto, introdujo algunas ideas relevantes para recuperar la noción de excepcionalidad agrícola, mediante el concepto de multifuncionalidad y la defensa del modelo europeo de agricultura.

La idea básica que sustenta la argumentación a favor del reconocimiento de la multifuncionalidad se refiere a que la agricultura cumple múltiples cometidos en la sociedad que implican la producción de bienes públicos, para los cuales los mercados son ineficientes en la imputación de precios; de manera que el Estado debe intervenir a fin de dar pagos a los productores por los satisfactores que producen y por los cuales no reciben compensación alguna: ambiente sano, amenidades rurales, paisaje y la conservación de los recursos (agua, suelo y biodiversidad) y del patrimonio cultural rural.

Esta coartada ideológica, ha sido una ideafuerza tal que ha venido ganando cada vez mayor aceptación en círculos más amplios, incluso en Estados Unidos, para decepción de las posturas más liberales.

La defensa del modelo europeo de agricultura, no obstante, a diferencia de Estados Unidos, no ha conducido al incremento de los apoyos a la agricultura en general, si bien hubo un repunte en 1999. Los apoyos a la agricultura han sido históricamente más altos en la Unión Europea que en Estados Unidos.

Sin embargo, hay una inclinación a converger durante los últimos años, a medida que la UE ha disminuido sus apoyos totales, Estados Unidos los eleva.

Nueva ronda

A partir de la reunión de Doha (noviembre de 2001), en Qatar, se lanzó una nueva ronda de negociaciones multilaterales que supone una mayor liberalización del comercio en el futuro y nuevas restricciones al ejercicio de políticas agrícolas. La quinta reunión ministerial de está nueva ronda de negociaciones se realizará en México el próximo año.

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