El aspecto más imaginativo de la iniciativa de reforma eléctrica del Ejecutivo federal es la propuesta de crear un esquema de contratos bilaterales entre los desarrolladores privados de centrales eléctricas y los usuarios
industriales y comerciales con mayores consumos. Tal planteamiento da a entender que ese esquema podría ser un paso previo a la creación de un mercado eléctrico en México.
La iniciativa plantea la redefinición del concepto constitucional del servicio público de energía eléctrica e introduce un nuevo esquema mediante el cual no se consideraría servicio público a las actividades de generación, conducción, transformación y venta directa o indirecta de energía eléctrica a los «usuarios calificados» con requerimientos de consumo superiores a 2,500 megavatios hora por año en actividades industriales, comerciales o de servicios.
Según este concepto, estos usuarios calificados –unos 106,000 consumidores industriales y comerciales que absorben el 60 por ciento de la electricidad que se genera en el país– dejarían de pertenecer al servicio público de energía eléctrica y tendrían la opción de firmar contratos de compra de energía libremente con generadores privados como alternativa que les brindara competitividad y confiabilidad en el suministro.
No sólo los desarrolladores privados, sino también la Comisión Federal de Electricidad (CFE) participarían en ese nuevo esquema de contratos. De hecho, la CFE lo respaldaría con su amplia capacidad de generación. Los otros 23 millones de usuarios (que consumen 40 por ciento de la electricidad generada en el país) continuarían recibiendo el servicio público por conducto de la CFE y Luz y Fuerza del Centro, de acuerdo con el mandato constitucional.
La idea de esta apertura de mercado a favor del sector industrial es que permitiría al país allegarse las nuevas tecnologías que aseguren eficiencias y bajos costos en la generación, que es el segmento más intensivo en capital de la industria eléctrica. Por lo mismo, aseguraría que se aplicaran las mejores prácticas en el cuidado del medio ambiente.
Sin duda, no se trata de un esquema de desregulación al estilo argentino o inglés, ya que en México no se contempla la privatización de activos de las empresas públicas. No obstante, la creación de algún tipo de mercado, aunque sea en forma incipiente, implicaría una modificación al artículo 27 constitucional, por lo cual el Ejecutivo propone eliminar la exclusividad sobre cada segmento de la industria («generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer»), para que dicho artículo diga simplemente que «corresponde exclusivamente a la nación la prestación del servicio público de energía eléctrica», dejando en la ley secundaria la nueva definición de dicho servicio.
Se supone que esta nueva estructura no debiera debilitar a la CFE, organismo que tendrá autonomía administrativa y de gestión mediante una nueva ley orgánica y que conservaría la obligación constitucional de surtir a todos los usuarios que lo requieran. La CFE tendría una participación relevante en ese esquema de contratos bilaterales y se supone que podría brindar un soporte o respaldo al «mercado» privado gracias a su elevada capacidad de generación, que se utilizaría en caso de interrupciones en el suministro por parte de los generadores privados a sus clientes. Además, como los generadores privados agregarían nueva capacidad al sistema eléctrico nacional, esto liberaría capacidad de la CFE, ya instalada y actualmente utilizada para brindar el servicio a las grandes industrias, para atender el crecimiento del servicio público.
La situación actual
Actualmente, más de 90 por ciento de los usuarios del servicio público de energía eléctrica tienen consumos pequeños con pagos subsidiados y no cuentan con la manera de generar su propia electricidad o de mantener una relación con un generador ajeno al servicio público. Para estos consumidores, el servicio público es una necesidad. Mientras tanto, menos de 1 por ciento de los usuarios consume 60 por ciento del total de la energía generada y aporta 40 por ciento de los ingresos totales del sector eléctrico.
El patrón de consumo de energía eléctrica en México refleja una dualidad: un grupo minoritario de usuarios que es el motor de la economía, y otro grupo en el que se encuentra la gran mayoría de los usuarios, que son una población con las características de un país en desarrollo. La electrificación de zonas rurales, de pequeñas poblaciones, de colonias populares, de la micro y pequeña industrias, así como del pequeño comercio es una función social primordial, que corresponde al Estado y no se presta para las estructuras de un mercado eléctrico.
El desarrollo económico y el bienestar de las familias implican consumos de electricidad que tienden a crecer rápidamente. Esto es cierto tanto en los hogares mexicanos, como en las empresas y los comercios. De 1944 a 1999 la demanda de electricidad registró un crecimiento 4.5 veces superior al Producto Interno Bruto (PIB) y es previsible que en los próximos 20 años, el crecimiento de la demanda de electricidad siga superando el PIB. Incluso en 1995, cuando el PIB se contrajo en 6.9 por ciento, la demanda de electricidad creció en 3.5 por ciento.
¿Una reforma necesaria?
La reforma eléctrica es necesaria, si se acepta la tesis de que, en el mediano o largo plazos, el país podría no contar con la suficiente capacidad de generación para sostener el desarrollo nacional. La expectativa oficial es que el incremento anual de la demanda de electricidad será del orden de 6 o incluso 8 por ciento en la próxima década, dependiendo del ritmo de crecimiento económico, por lo que las inversiones en infraestructura deben aumentar en esa proporción. Sólo en el caso indeseable de que el crecimiento económico fuera muy inferior a ese ritmo, digamos entre 1 y 4 por ciento anualmente, quizá podría argumentarse que el Estado estaría en posibilidades de encargarse del financiamiento de todo el crecimiento del sistema eléctrico nacional. Aun así, un análisis de las tendencias históricas sobre el gasto público y las finanzas del sector eléctrico tiende a indicar que habrá cada vez menos recursos fiscales para realizar las inversiones deseables en el sector eléctrico, por ser éstas muy intensivas en capital.
En general, en los últimos años el crecimiento de la demanda ha sido mayor que el de la capacidad de generación, por lo que los márgenes de reserva han llegado a estar, por momentos, en niveles críticos. El bajo margen de reserva, provocado por el menor ritmo de inversión en nueva capacidad de generación, se manifiesta en un factor de utilización (energía generada por unidad de potencia instalada) muy elevado, similar al de los países con problemas de cortes eléctricos, a pesar de que históricamente en México este factor se había mantenido similar al de Estados Unidos y al promedio internacional.
El problema que se pretende resolver en el sector eléctrico es, básicamente, de índole presupuestal y de capacidad de endeudamiento del gobierno federal. Teóricamente, el gasto en electricidad no compite con el gasto social, ya que éste se sufraga vía impuestos y la electricidad vía tarifas. Sin embargo, en la práctica sí compiten y el gasto en electricidad reduce el techo presupuestal y la capacidad de endeudamiento para el gasto social. Además, las necesidades presupuestales de gasto son siempre superiores a los recursos disponibles.
Frente a las grandes necesidades de capital, la deuda del sector eléctrico, en caso de continuar con el esquema actual de Proyectos de Inversión Diferida en el Registro del Gasto (Pidiregas), podría crecer exponencialmente hasta llegar a un punto insostenible para el gobierno federal, sin importar el nivel tarifario, ya que la relación capital-deuda en sus estados financieros no soportaría el nivel de deuda. En otras palabras, se agotará la opción de financiar el sector vía deuda pública.
Para los empresarios, el riesgo de una crisis de suministro de electricidad es especialmente grave. La economía nacional puede verse afectada por la incertidumbre en la continuidad del suministro eléctrico, ya que este factor desalienta las nuevas inversiones. Una crisis en el suministro eléctrico podría causar daños a largo plazo en la imagen y la credibilidad de México. Por eso se dice que el kilovatio–hora más caro es el que no se puede suministrar.
En caso de una crisis, los cortes de suministro recaerían mayoritariamente en los medianos y grandes usuarios, quienes serían los únicos que podrían aportar los recortes de carga necesarios para estabilizar la red eléctrica, ya que faltantes de miles de megavatios no se pueden resolver cortando cargas de baja tensión. Los cortes de este tipo ya se están dando en forma voluntaria por parte de los grandes usuarios industriales del país, en particular empresas acereras y vidrieras, cuyos contratos incluyen una cláusula de interrupción voluntaria.
¿Un mercado funcional?
¿Qué es lo que se supone que el Ejecutivo federal está proponiendo con su planteamiento sobre contratos bilaterales y un mercado eléctrico? Obviamente, corresponde a las autoridades de Energía dar la respuesta. Es importante que lo hagan, porque, en esencia, un esquema de contratos bilaterales y un mercado eléctrico son diferentes. La propuesta del Ejecutivo no brinda detalles de cómo se lograría la transición desde un esquema de contratos hacia un mercado, lo cual podría considerarse una omisión importante. Otro aspecto que aún no se explica es cómo operaría ágilmente un mercado en un país como México con severas limitaciones en su capacidad de generación y transmisión.
Sin embargo, queda claro que el objetivo final de la iniciativa del Ejecutivo es llegar a una situación de mercado, ya que la iniciativa de Ley Orgánica del Centro Nacional de Control de Energía establece que dicho centro autonómo operará a más tardar el año 2006 o en cuanto el 12.5 por ciento de la generación sea adquirido por los usuarios calificados.
Como ya señalamos, la iniciativa del Ejecutivo, en caso de ser aprobada, abriría un mercado eléctrico mayorista para el suministro de energía a más de 106,000 usuarios industriales y comerciales. Esos usuarios se responsabilizarían de su suministro, firmando sus propios acuerdos de compra de energía con un desarrollador privado de plantas de generación. Ya no serían servicio público los consumos arriba de 2,500 megavatios hora por año. Cabe suponer, asimismo, que habría que crear «desincentivos» en la estructura de precios de la CFE –o sea, habría precios crecientes en el tiempo– a fin de animar a estos usuarios a integrarse al mercado eléctrico y contratar su suministro con un generador privado.
Una vez que opere el mercado eléctrico, habría que asegurar que no exista el riesgo de que la CFE compita deslealmente en precios, ya que funcionará un vector tarifario para asegurar la transparencia en los precios al mayoreo de la electricidad, mismo que sería un aliciente más para la incorporación de la industria nacional a ese mercado. Así, los grandes usuarios pagarían la electricidad y estarían sujetos a factores de riesgo, en los términos que ellos mismos negociaran en sus contratos de compra de energía. El concepto de mercado obligaría a establecer, en el ámbito de la transmisión, una metodología de costo del porteo de electricidad que dé certidumbre en la disponibilidad de acceso a la red. Esto, a su vez, dejaría dinero a la CFE para invertir en ampliar y mejorar la red de transmisión.
La CFE conservaría la obligación del Estado mexicano de brindar el servicio público, atendiendo el consumo residencial, municipal, agrícola y el de otros pequeños usuarios, que en conjunto representan 40 por ciento de la demanda total de electricidad en el país. Como ésta sería una función exclusiva de la CFE, la empresa paraestatal tendría que asegurar, en todo momento, un nivel de generación calculado en los términos que establezca la ley, para que entre un flujo de energía en la red que sea suficiente para garantizar el servicio público y, además, otra cantidad de energía como respaldo para el servicio que no es público. El cobro de ese respaldo, para cubrir fallas de suministro o incumplimiento de contratos por parte de los generadores privados, sería una oportunidad de negocios para la CFE.
Es previsible que la transferencia de los grandes usuarios a un esquema de mercado mayorista, en el que serían abastecidos por la generación eléctrica privada, liberaría una capacidad de generación amplia para atender a los usuarios restantes –los de menores recursos y consumos– durante muchos años sin necesidad de crecimiento en la capacidad de generación por parte de la CFE, excepto durante el lapso que requiera la estructuración del mercado mayorista. En otras palabras, se prevé que los generadores privados agregarían la mayor parte de la nueva capacidad de generación requerida por el país, sobre todo en el segmento de las plantas de ciclo combinado que usan gas natural. Le conviene al país promover la competencia en este segmento, precisamente porque es ahí donde se están dando los mayores cambios tecnológicos que, a su vez, aseguran el debido cuidado del medio ambiente.
Es de suponerse que la CFE se fortalecería al competir en el mercado al cobrar su respaldo al mismo. Además, le correspondería a la empresa pública la tarea de promover la diversificación de fuentes generadoras –es decir, centrales hidroeléctricas, carboeléctricas y fuentes renovables de energía– ya que es poco probable que las compañías privadas desarrollen fuentes de generación que no sean de la tecnología más rentable, es decir, las plantas de ciclo combinado.
El obstáculo político
El gran obstáculo a un mercado eléctrico en México es la falta de convicción política en cuanto a las bondades de este tipo de modelos, sobre todo después de las experiencias en California y con Enron. Al respecto, es interesante la opinión del senador Demetrio Sodi de la Tijera, subcoordinador de la fracción parlamentaria del PRD y miembro de la comisión dictaminadora de la reforma eléctrica. En su artículo «No generalizada, la pretensión de crear el mercado eléctrico», publicado en El Universal, el 23 de agosto de 2002, escribe:
«Hay dos puntos en los que no hay consenso: en la propuesta del gobierno de abrir un mercado de consumidores calificados y en el cambio a la Constitución para regularizar el marco jurídico de los productores independientes. En cuanto a la propuesta de crear un mercado privado calificado o de grandes consumidores, tanto el PRD como el PRI estamos en contra, ya que se dejaría al sector privado el mercado en donde se generan las utilidades, y al público el mercado habitacional, agrícola y social que genera pérdidas. Esta propuesta, en caso de aprobarse, significaría, en el mediano plazo, la quiebra de las empresas públicas, y como consecuencia, la privatización total del sector. El gobierno sabía que esta propuesta iba a ser rechazada, por lo que no queda claro cuál es su intención de presentarla, salvo que sea una estrategia para negociar otros puntos.»
Y más adelante agrega: «Desde mi punto de vista, los productores independientes, así como la cogeneración, son convenientes, por lo que no hay que tener miedo de cambiar la Constitución sólo con el objeto de regularizar su existencia y darles seguridad jurídica. En lo que hay que evitar cualquier cambio constitucional es en el intento del gobierno de abrir un mercado eléctrico privado.»
Como señalamos en este artículo, no es necesariamente cierto que los inversionistas privados se lleven la mejor tajada y que la empresa pública esté condenada a la quiebra, en caso de crear un mercado eléctrico. Sin embargo, va a ser muy difícil convencer a los legisladores de lo contrario, sobre todo ante las fallidas experiencias en otros países y la falta de un plan detallado para poner en marcha un mercado en México. Por lo tanto, hay que coincidir con el senador Sodi en que es muy improbable que se pueda avanzar en ese sentido en la actual reforma eléctrica.
